A luta dos movimentos populares na revisão do Plano Diretor

Artigo escrito com Celso Santos Carvalho – Projeto BrCidades da Frente Brasil Popular

Sabemos que toda pessoa precisa de uma casa. E que toda casa precisa de um terreno. E que todo terreno deve ser servido por redes de água, esgoto e energia, deve ter acesso ao transporte público e aos equipamentos sociais e deve ter uma localização que permita aos moradores chegar aos empregos num tempo razoável.

Os movimentos populares de moradia sempre defenderam que todos têm direito a uma casa e que a luta por essa casa é também a luta por um terreno bem localizado e pelos investimentos públicos que conectam seus moradores a toda a cidade. A luta é pelo DIREITO À  CIDADE!

É preciso que nós, que atuamos nos movimentos de moradia de uma vez por todas entendamos que já passou do tempo de cessar a prática  de discutir o problema da falta de habitação desvinculado da luta pelo acesso à cidade. É equivocado imaginar que conquistaremos uma política habitacional sem que esta esteja articulada com  transporte,  mobilidade urbana,  saneamento,  emprego, cultura, lazer, saúde e  educação. Por isso, é fundamental que participemos da elaboração ou revisão da lei mais importante de qualquer cidade, o Plano Diretor. 

Nossa Constituição Federal reconhece essa necessidade e estabelece, em seu artigo 182, que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de (todos as) seus habitantes.

Considera que o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano e que a propriedade cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.

Esta breve introdução explica porquê o Plano Diretor é tão importante para todos aqueles que lutam por cidades justas e ambientalmente sustentáveis. É ele que estabelece as regras para o uso da propriedade urbana, definindo, portanto, qual é a função social de cada terreno da cidade. É o plano diretor que define, em última instância, se um determinado terreno será reservado para a geração do lucro privado ou se vai servir para atender às necessidades da população mais pobre, à melhoria das condições ambientais, à geração de recursos para a melhoria urbana das periferias ou a outras funções de utilidade pública.

Por isso, a elaboração e revisão do Plano Diretor é um momento de luta na cidade e os movimentos populares devem ficar atentos, pois do outro lado, há aqueles que vêem e defendem a cidade apenas como um lugar para o negócio imobiliário e a geração de lucros privados. Estes estão sempre preparados e organizados fazendo lobby junto às prefeituras e câmaras de vereadores para defender um modelo de cidade que exclui a população mais pobre e favoreça seus interesses. 

A apropriação do solo por uma minoria como elemento de acumulação de riqueza data desde o início do sistema capitalista, ou seja, no século XVIII. 

O Estatuto da Cidade define que o Plano Diretor deve ser revisto à, no máximo, cada 10 anos. E neste ano de 2021, várias das mais importantes cidades brasileiras estarão com processo de revisão dos seus planos diretores em andamento, entre elas Brasília (Distrito Federal), Goiânia, São Paulo, Rio de Janeiro, Belém, Fortaleza, João Pessoa, Cuiabá, São Luís, Maringá, Gravataí, Jacareí e Campina Grande.

Os movimentos de moradia estarão presentes em todas elas. Sabemos, obviamente, que cada cidade é diferente das demais, de modo que não é possível definir um modelo de Plano Diretor que sirva para todas. No entanto, é possível definir diretrizes e bandeiras de luta em torno das quais os movimentos populares se preparam para a batalha da revisão do Plano Diretor.

Antes mesmo de iniciar o processo de revisão, a prefeitura deve realizar um diagnóstico dos principais problemas da cidade e fazer uma avaliação dos resultados obtidos com a aplicação do Plano Diretor existente, de maneira que todos possam entender os problemas e buscar resolvê-los por meio dos instrumentos definidos no Plano Diretor. A produção dessa informação e sua disponibilização pública de forma objetiva e transparente é uma exigência do Estatuto da Cidade e deve ser a primeira reivindicação dos movimentos populares.

A segunda reivindicação básica é garantir que o processo de revisão seja aberto para a participação de toda a sociedade e movimentos sociais, com a prefeitura organizando reuniões por bairros para apresentar os diagnósticos, discutir as propostas e deliberar com a população antes de finalizar a minuta de projeto de lei que será enviado para a câmara dos vereadores.

 O exemplo do ocorrido em  Recife que  no ano passado, a prefeitura tocou um processo de revisão, com modificações estruturantes, em plena pandemia, o qual foi aprovado pela câmara dos vereadores à toque de caixa em dois dias, no final de dezembro, esta na memória de todos e não pode ser tolerado.

Além da necessidade de informações completas, acessíveis e da participação popular na construção do projeto de lei, há outras questões que aparecem de forma essencialmente similar em todas as cidades, envolvendo as disputas pela terra bem localizada e pela valorização imobiliária decorrente dos investimentos públicos. Para estes casos, também podemos traçar algumas diretrizes gerais.

Uma primeira questão é a necessidade de defesa dos territórios populares. Em todas as nossas cidades há em maior ou menor grau, bairros populares que se formaram em terrenos anteriormente desprezados pelo mercado imobiliário e que hoje, com a expansão da cidade, sofreram grande valorização ou perspectiva de valorização, sujeitando seus moradores à ameaça de expulsão. O instrumento legal para proteção desses moradores é a Zona Especial de Interesse Social – ZEIS. É necessário que o Plano Diretor grave como ZEIS todos esses territórios vulneráveis e que aponte a necessidade de sua regularização e proteção.

 Gravar significa que além de definir como ZEIS, seus perímetros devem ser delimitados em mapas incluídos no próprio corpo da lei do Plano Diretor, impedindo uma artimanha comum que é remeter a definição das ZEIS para uma lei específica posterior que nunca se concretiza. As ZEIS devem ter um comitê gestor formado pelos próprios moradores com poder deliberativo para definir regras específicas de urbanização e regularização fundiária quando for o caso.

Este instrumento pode ser utilizado também para reservar terrenos vazios bem localizados para a construção de habitações de interesse social. Neste caso é preciso estabelecer na própria lei do Plano Diretor os perímetros das ZEIS e as regras para sua ocupação, como faixas de renda que deverão ser atendidas e as condições de comercialização dos empreendimentos. A ZEIS pode também ser usada para delimitar áreas edificadas, como edifícios ocupados por população de baixa renda ou cortiços, para facilitar a aplicação de políticas públicas que favoreçam a requalificação das edificações com a manutenção dos ocupantes.

Uma segunda questão que aparece em todas as cidades é a necessidade de combater a retenção especulativa dos imóveis, evitando que os proprietários mantenham seus terrenos ou edifícios vazios em áreas dotadas de infraestrutura, esperando uma valorização futura, enquanto que a demanda atual por moradia é atendida nas favelas ou nas periferias sem infraestrutura urbana.

Para este caso, o instrumento legal adequado é o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC). O plano diretor deve definir a área na qual o instrumento será válido e, nessa área, a prefeitura deve notificar todo proprietário que mantém imóveis vazios ou com um nível de utilização menor do que o mínimo definido pela lei, estabelecendo um prazo para que seja parcelado (se for uma gleba), edificado (se for um lote) ou utilizado (se for um edifício vazio). Decorrido esse prazo sem providência, a prefeitura deverá aumentar a alíquota do IPTU anualmente, durante cinco anos. Ao final desse prazo, o imóvel pode ser desapropriado com títulos da dívida pública.

Observa-se que esse tipo de desapropriação não é simples, pois a emissão de títulos depende de autorização do Senado. Mas, mesmo que a prefeitura não consiga desapropriar com títulos da dívida pública, o aumento progressivo do IPTU no tempo gera um recurso adicional que pode ser aplicado em desenvolvimento urbano, além de induzir o proprietário a vender seu imóvel, o que pode levar a uma diminuição nos preços dos imóveis. Assim, é desejável que no processo de revisão do Plano Diretor toda a área urbana dotada de infraestrutura seja classificada como área de incidência do PEUC.

Uma terceira questão essencial é a recuperação para a coletividade de parte da valorização imobiliária promovida pelos investimentos públicos. O Plano Diretor permite que isso seja feito por meio do instrumento denominado Outorga Onerosa do Direito de Construir – OODC. Para aplicar este instrumento, o Plano Diretor deve definir um coeficiente de aproveitamento básico, considerando as condições da infraestrutura de cada parte da cidade. Para ter uma área construída maior que a permitida, o empreendedor deve comprar do município um potencial construtivo adicional. O valor arrecadado com a outorga onerosa deve ser depositado em um fundo específico e ser usado para fins de interesse social. Na cidade de São Paulo, por exemplo, esse recurso é aplicado no Fundo de Desenvolvimento Urbano, que é a principal fonte municipal de financiamento das políticas de habitação de interesse social, mobilidade, meio ambiente e cultura. Nas cidades que apresentam grande dinâmica imobiliária baseada na verticalização, a outorga onerosa é uma fonte substancial de recursos para as políticas públicas.

Na formulação ou revisão dos Planos Diretores, os movimentos de moradia vão sempre defender o direito à cidade para todos, com prioridade para a população mais vulnerável, combatendo a desigualdade social e territorial que marca as cidades brasileiras, defendendo processos participativos e lutando pela aprovação e para implantar os instrumentos urbanos e de justiça social elencados neste texto. Nesse processo, vão bater de frente com o capital imobiliário, que não aceita facilmente nenhuma restrição à sua liberdade absoluta de extrair o maior lucro de cada terreno, mesmo que isso não atenda aos interesses coletivos.

É importante que os movimentos populares se organizem e se preparem para esse embate, evitando se deixar levar por propostas sedutoras e vazias que só beneficiam o setor empresarial – como as Parcerias Público Privadas ou as Operações Urbanas Consorciadas – concentrando seus esforços na articulação e mobilização popular e no apoio aos prefeitos e vereadores dos partidos democráticos e populares, com vistas a garantir o acesso à terra e aos recursos públicos para programas habitacionais e urbanos que atendam a população mais necessitada, contribuindo dessa forma para que o Plano Diretor seja realmente uma lei que regulamente o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, como está escrito no artigo inicial do Estatuto da Cidade.

É preciso termos a compreensão que a nossa luta não será fácil, pois este processo de revisão dos Planos Diretores ocorrerá num período de redução do papel do Estado e de desmonte das políticas sociais. Nas cidades, a pobreza aumentou muito com as políticas que favorecem os interesses do capital financeiro e do mercado imobiliário. Intensificam-se os conflitos urbanos, com a aceleração de tendências que já estavam em curso, de apropriação privada  e financeirizada  da terra em meio urbano. Houve o  aumento significativo no número de despejos, da violência estatal contra a população moradora em ocupações e o avanço de propostas em favor dos interesses do mercado. 

Não podemos permitir que a revisão dos Planos Diretores se preste a gerar lucros e incentivos aos grandes empresários da construção civil e do setor imobiliário. Ele tem que apontar soluções para resolver o déficit habitacional, urbanístico e fundiário de nossas cidades. Que combata a especulação imobiliária  que tem transformado a terra em mercadoria e a cidade em um grande negócio.